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人代會專題審議常態化的思考
責任編輯: 市人大辦公廳秘書二處        時間: 2019-03-07 11:29

人代會專題審議常態化的思考

——市十五屆人大四次會議專題審議

優化營商環境促進民營經濟發展工作的啟示

在年初召開的市十五屆人大四次會議上,增加了一項新議程——專題審議。在第一次全體會議聽取市長作政府工作報告后,大會專門舉行一場專題審議會議,12名代表圍繞政府工作報告中優化營商環境促進民營經濟發展工作,結合自身履職和調研實際,面對面直接向“一府一委兩院”負責同志及政府相關部門負責人提出意見和建議,市政府領導現場予以回應。兩個半小時的專題審議,代表們圍繞優化營商環境促進民營經濟發展中有關的營商政務環境、法制環境、環境公平與透明、物理成本、環境開放性與包容性等方面的熱點問題講實情說真話,積極建言獻策,市政府領導直面問題,以實對實坦誠回應。現場氣氛熱烈,充分展示了人大代表們與“一府一委兩院”組成人員坦誠交流共謀發展的議政熱情和執政擔當。人代會前剛召開的市委十四屆五次全會把整頓作風、優化營商環境作為推動全面振興發展的突破口,這次人代會專題審議優化營商環境促進民營經濟發展工作,就是市人大緊緊圍繞中心、服務大局,聚焦重點、難點問題,不斷改進監督方式、增強監督實效的有力舉措,同時,也是創新人大工作、對新形勢下人大如何履職行權、亮劍發力的一次積極探索。

在國家權力監督體系中,人大的監督是層次最高、效力最大、權威最高的監督。面對全面深化改革和各方面工作不斷創新的新形勢,人大工作也需要創新。地方人大如何緊跟形勢和發展需要,不斷加強與改進監督工作,對地方國家權力的行使進行積極有益的嘗試探索,也是需要深入思考和大膽創新的課題。市十五屆四次人代會專題審議優化營商環境促進民營經濟發展的成功實踐為我們提供了有益的啟示,人代會專題審議政府專項工作不僅是人大工作創新之舉,更應成為常態和必須,成為加強人大剛性監督的相對固化形式。

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1月8日,市十五屆人大四次會議舉行優化營商環境促進民營經濟發展專題審議會。

人代會專題審議的法律依據

一年一次召開的人代會,議程安排有著嚴格的規定。《地方組織法》規定,縣級以上地方各級人大行使的職權共有十五項,實際工作中,地方人代會通常的議程主要是三個方面:一是審查和批準相應的工作報告;二是討論決定本行政區域內的重大事項;三是進行相關選舉事項。其中審查和批準相應的工作報告指的就是六個規定報告,即本行政區域內計劃、預算、人大常委會和"一府兩院"的報告。《地方組織法》規定對這六個報告進行的是審查,而不是人們常說的審議。而“審查”與“審議”在人大工作的相關文件及人大工作的具體安排上常有混用的現象,事實上它們是有區別并且有著各自明確的含義。“審議”和“審查”雖都有審核的意思,但“審查”重在“查”,即檢查、核對是否正確、妥當,對錯誤和不當之處必須指出和糾正,不能“查而不定”;而“審議”重在“議”,就是議論、討論、分析、說明,審議后不一定要批準或做出決議或決定,可根據具體情況“議而決”,也可以“議而不決”。因而“審查”比“審議”更能體現強制力。值得強調的是,對人代會上人大常委會和“一府兩院”這四個工作報告采取審查或審議的方法都符合法律的規定。雖然《地方組織法》規定的是審查,而《代表法》第八條規定,代表參加人代會全體會議、代表團全體會議、小組會議,審議列入會議議程的各項議案和報告。而對于計劃和預算的報告,人代會只能是“審查”而非“審議”。

從目前看,多數地方人代會上除了“規定動作”審查和批準這六個報告外,對討論決定本行政區域內各方面工作的重大事項這一職權行使并不多,而這個規定恰恰運用的是人代會“審議”的職權。聽取并審議工作報告,是各級人大行使監督職權的一種最基本、最慣用的工作形式,無論對人大還是其常委會都如此。對人大常委會而言,通常兩個月召開一次會議,間隔時間短、一年多次召開,所以有機會就“一府兩院”的一些重點、難點工作更多、更經常地審議并作出決議,以此更好發揮人大常委會經常性的監督作用。而對一年召開一次的人代會而言,除了法律規定的審查六個報告外,全體人大代表的直接話語權就顯得有限。隨著全面深化改革的深入,政府職能發生重大改變,工作的內容和領域不斷調整變化,工作的重心也有新要求新傾斜,在這種形勢下,作為權力機關的人民代表大會,對“一府兩院”就事關發展戰略全局、影響深遠,事關百姓切身利益、社會普遍關注的一些重大事項、重要工作,安排專門議程進行專題審議,充分利用并發揮好全體代表的智慧和力量,充分反映并代表全體人民的意志,在此基礎上作出相應的決議決定,這也是行使人代會審議職權的題中應有之義。這里需要強調一點,對人大是否聽取監察委工作報告,2018年3月十三屆全國人大一次會議通過的《憲法》修正案雖然只是作了原則規定:國家監察機關“由人民代表大會產生,對它負責,受它監督”,但與新《憲法》修正案同一次全國人代會通過的《監察法》第五十三條對各級監察委員會接受本級人大及其常委會監督的形式作出了原則規定:“各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察委員會的專項工作報告,組織執法檢查” 。栗戰書委員長曾強調,“人大就是要對‘一府一委兩院’起監督作用。這是國家制度設計上對人大的明確要求。人大監督如果不嚴格、沒有力度,那就是缺位和失職” 。因而,監察委向本級人代會報告工作,還需要適時對《地方組織法》、《監督法》、《代表法》等相關法律條款進行修正,并出臺監察委員會組織法,將監察委依法納入“一府一委兩院”新格局下的人大監督之中。

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聽取人大代表對優化營商環境促進民營經濟發展的意見建議。

人代會專題審議的實踐探索

專題審議政府專項工作,是人代會改進審議方式,進一步提高審議質量的新探索,也是為了更好地行使法定職權審議政府工作報告的新探索。近年來,圍繞著政府工作報告中的一些全局、重點工作,在人代會上開展專題審議在上海、重慶、武漢等很多地方人大都有嘗試。人代會開展專題審議通常都是圍繞一個地方的全局、中心工作,重點、難點問題,在一年一度的國家權力機關履職行權之時,集全體代表的智慧,尤其是更多集中了與專題審議議題相關的專業領域代表的專業意見,使審議更深入、更高端、更有針對性,對推動審議議題的相關工作具有積極的促進作用。

為探索人代會審議新形式,進一步提高人代會上代表審議發言的質量和水平,上海市人大創新實踐,已開展多年人代會專題審議,現在已經發展成為每次人代會期間都舉行多場專題審議,從2010年開始還通過網絡進行圖文直播。2016年初的上海市人代會組織代表圍繞本市國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要開展了6項專題審議,議題涉及加強基層建設,推進基層治理;推動“互聯網+”行動計劃,構筑經濟社會發展新優勢和新動能;促進和完善家庭醫生及分級診療制度,推進健康城市建設;加強文化建設,提高文明程度,增強城市軟實力;補短板破難題,加強城市管理創新;以及激發農村經濟社會發展活力,推進城鄉協調發展等多個方面,這些議題都是緊密聯系上海社會經濟發展,直擊熱點民生問題,通過專題審議都收到很好的實效。同時,人代會舉行專題審議還有其獨到的優勢,由于分專題審議,參加審議的代表大多來自同一個系統領域,比較了解本系統的情況,這樣審議起來更專業、更權威,還能互相啟發思路,使審議的問題更加集中,更加深刻。此外,專題審議時,分管的政府相關負責同志直接到審議現場聽取意見和建議,并當場解答代表提出的問題,使審議更具實效性,提高審議質量。重慶市借鑒這一做法,也在積極探索,圍繞全市發展中的重大事項或人民群眾關心的熱點話題嘗試開展專題審議。同時,重慶還根據行政區劃或是區域經濟流向,將相關代表團聯合在一起開展聯團審議,這些探索實踐都有助于深入審議各項議題,進一步提高人代會審議質量。

哈爾濱市第十五屆人大自換屆以來,在常委會“精、準、深、實”工作標準的引領下,圍繞中心、服務大局不斷創新人大工作,在立法、監督、決定重大事項和代表工作等各個方面都有新的實踐和突破,取得了積極的成效。這次在市人代會上專題審議優化營商環境促進民營經濟發展工作就是市人大創新人代會審議形式、服務市委中心工作體現人大擔當、增強監督力度和實效的又一次探索。在向市委請示報告人代會增加專題審議新議程后,市十五屆人大四次會議秘書處迅即將專題審議正式納入人代會議程開始籌備并成立專題工作組。經過反復研究論證,最終確定了專題審議的指導思想、方法原則、審議重點、具體安排和組織領導。力求通過專題審議,真正推動“一府一委兩院”在解放思想、改進作風,深化改革、優化服務方面取得更大進展,打造我市全面振興全方位振興的良好營商環境。最終從19個代表團推薦的27名代表中確定了12名代表現場進行專題審議發言。為了提升專題審議的實效,“一府一委兩院”的主要負責人,涉及營商環境的市政府25個組成部門和5個公用服務企業的一把手,九區九縣(市)的18位區、縣(市)長全部到會聽取了意見。在代表發言后,市長代表市政府做出了有針對性的反饋回應。這次專題審議不僅得到了與會代表的充分肯定和高度關注,也得到了“一府一委兩院”的積極評價,大家共同關注焦點難點,共同破解問題困難,不僅使專題審議成為這次人代會上最大的亮點,使改善營商環境成為人代會上最熱的話題,更是透過人代會向全社會傳遞出全市上下全力優化營商環境的決心和信心,充分發揮了人大積極履職服務全面振興全方位振興的特殊作用。

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兩個半小時的會議,代表們暢所欲言。不僅客觀反映了情況,也表達了代表們對哈爾濱進一步改善營商環境的希望。

人代會專題審議常態化的制度保證

人代會開展專題審議,集中專業的代表開展專題的審議,必將有利于推動“一府一委兩院”加強和改進專項工作并取得積極成效。對于這一監督形式,不僅要大膽創新敢于用,而且要用好用足善于用。但就人代會行使審議職權而言沒有單獨的法律規定,《監督法》對審議職權的規定也僅就各級人大常委會而言,因此,對人代會開展專題審議還要在實踐探索的基礎上,對一些相關內容作出規定,對其中的重要環節加以明確。

(一)專題審議題目的確定。《地方組織法》第八條第三款對人代會行使審議權規定:“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。從這一規定不難看出,人代會審議的專項工作內容寬泛、覆蓋面廣,但一定要是重大事項。重大即重要、全局、事關國計民生的事項,對一個地區而言,這樣的內容會很多,哪個題目更急迫、更重要、更受關注,自然先提上議程。所以,專題審議的題目一定是全市工作的中心和重點,人大可以要求“一府一委兩院”就某一方面工作提交專項報告開展專題審議,也可以是“一府一委兩院”根據工作需要主動向人大提出,無論是哪種形式,都需要雙方事先妥善溝通、達成共識。

(二)專題審議形式的確定。在人代會上代表出席并參加各項活動通常是以代表團為單位的。依據法律規定和實際工作情況,人代會上開展專題審議,通常可以采取這樣幾種形式:一是以代表團為單位進行專題審議,人數較多的代表團還可分組審議或舉行全體會議審議;二是幾個代表團聯組專題審議,有利于在更大范圍內更集中充分審議;三是由大會秘書處組織專場進行專題審議,對一些事關全局的重點工作,集中這一領域里的相關專家學者、行業精英代表,充分發揮代表專業特長和實踐優勢,保證審議的高質量。這次人代會采用的就是這種形式。四是延伸審議,對人代會上代表的提問政府領導不能當場給予充分說明,還需會后深入調研再作答復的,也可會后處理。具體采取哪種形式還要視專題審議的具體內容、人代會日程安排等實際情況,選擇適合的、有效的、有利于審議質量的形式最重要。

(三)專題審議結果的處理和運用。審議結果的正確處理和運用是衡量人代會專題審議成效的重要標志。人代會上代表發表的專題審議意見,都是圍繞專題審議題目建言獻策的真知灼見,要給予高度重視并科學處理。審議意見或作為議案、建議,或作出決議決定,都是督促“一府一委兩院”加強改進專項工作的重要依據。我市這次人代會專題審議,將在人代會結束后,將代表們的意見、建議和各代表團反饋的建議整理匯總后一并轉市政府集中辦理。為了加強和延伸專題審議的效果,市人大常委會將人代會專題審議的“優化營商環境促進民營經濟發展”,列為今年常委會監督工作的重點,將通過聽取和審議市政府專項工作報告的形式持續關注。這種作法不僅能極大提升人代會專題審議的效果,督促推動“一府一委兩院”把優化營商環境促進民營經濟發展工作做實做好,更是一次落實人代會上的審議結果和強化會后人大常委會監督有效結合、持續跟蹤的有益嘗試。

作者:何 泳

 
 
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